中国是社会主义法制国家，人民代表大会及其常务委员会行使立法权是立法工作的基本形式，代表广大人民群众的切身利益。被列入全国人大常委会2005年立法计划的31件法律草案中，仅反垄断法由全国人大授权中立机构起草，其他包括破产法、公务员法、治安管理处罚法、证券法等不少法律草案在内，大都由国务院法制办先行授权某一政府部门起草，一些能够体现这个部门利益的条文就自然写进了法律草案，势必带着浓厚的部门利益或行业利益。因此，规范立法起草程序，杜绝立法不公，杜绝带有部门色彩和片面性、局限性的立法活动尤为重要。

立法不公现象主要存在于起草程序的方方面面，而在法律中则体现在众多的不公平条文上：

如《选举法》第十四条：省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。中国是农业人口占多数的国家，但目前的人大代表格局，却是政府及职能部门一把手当选人大代表居多，缺乏用立法方式保障群众的利益。

    对侵占财产罪的处理也有失公允。1998年3月26日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合制定的盗窃罪数额认定标准中规定，个人盗窃公私财务，数额较大为500元到2000元为起点，但就贪污罪名而言，法律规定“个人贪污数额不满5000元，情节严重的，处二年以下有期徒刑或拘役……”，更有一些地方擅自将贪污罪的立案数额提高到了10000元甚至50000元。因此，百姓就有了“官贪五千，民盗五百”之说，贪污行为破坏了职务行为的廉洁性，损害了国家工作人员的公仆形象，玷污了政府的声誉，性质更严重，但与盗窃罪相比却处罚较轻。

立法质量的好坏直接关涉到人民当家作主的政治生活质量的高低,关涉到依法治国和社会主义政治文明建设的成败，直接关系到一部法规或规章能否正确贯彻实施。为此建议：

一、立法起草活动的全过程应自觉接受社会、新闻舆论、人民群众、人大代表、政协委员的监督，立法起草案出台前应主动走访利害关系人，深入仔细地认真充分听取利害关系人、行业组织和社会各方的意见，并进行公示。以提高质量，不能流于形式，走过场，真正体现“立法为民”。

二、规范立法起草程序，杜绝部门立法和勾兑立法。大多数地方由部门起草立法蓝本，再由人大常委会通过实施，这样的法律法规带有严重的部门色彩，反映更多的是部门意愿，代表的是部门利益，实际成了国家利益部门化，部门利益个人化，应加以纠正。

三、建立中立机构立法起草制度。单纯依靠政府职能部门来起草法规，部门权力的扩张及其责任的规避就不可避免地会渗入到地方立法的各个环节。片面强调部门利益，忽视全局利益，对自身的责任和义务有意规避或只作原则规定而导致权责严重失衡，从而使国家利益和人民利益受到损害，法的“人民性”便会为“部门性”所取代，积极推行委托立法可以有效避免上述情况。重庆市人大常委会授权西南政法大学《重庆市物业管理条例》，教育部委托重庆市专家起草《国家教育考试法》，这是很好的举措，值得在全国范围内推广。

四、发挥专家在地方性法规起草中的作用。为了保证立法草案能够及时、准确地起草，必须吸收有关方面的专家参加起草工作。可以邀请专家对正在起草中的立法草案提出意见，听取建议，意见，参与帮助修改。

五、建立立法起草回避制度。立法案起草回避制度是指对一个立法案的起草，与之有利害关系的管理部门予以回避。受部门利益影响较大是当前地方性法规的一个突出问题，过于单一的立法渠道为部门利益在法规中过多反映提供了便利的甚至直接的条件。解决这一问题的措施之一就是要建立法规案起草回避制度。

邓明鉴

                               二00五年十二月二十日